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检察机关不起诉权适用困境与改善建议

检察机关不起诉权适用困境与改善建议

  如前所述,不起诉权在实践中的问题是该用而不用,没有发挥好不起诉权的应有功能。 因此,未来有必要加强不起诉权的合理适用。   (一)应从政策上为合理适用不起诉权解套  如上所述,不起诉权有其独特的价值和功能,加强不起诉权的合理适用,应当从多方面共同进行。 其中,首要的是进行政策指引,从根本上转变办案人员的思维观念和办案方式。

这就要求必须从政策上明确不起诉权的地位和作用,在审查起诉的时候严格掌握起诉的条件,对于可诉可不诉的应坚持不诉。

  除了在政策上明确合理适用不起诉权之外,还必须在一些考核指标设计上也做出相应调整,从而更好地落实不起诉政策:第一,要取消不合理的不起诉指标设置,不能人为地给不起诉设置一定的指标,更不能传达出不起诉即办案无效的观念。 第二,在案件评查中,不能只重点审查不起诉案件,应当将起诉案件和不起诉案件一并重视、同等审查,应起诉而不起诉只不过是人权保障初衷下的一种失误,而不应起诉却起诉则显示了检察机关片面打击犯罪的狂热,后者为害更为恶劣。

第三,要改变将捕后不诉作为一种负面评价指标的做法。 逮捕有其自身的适用条件,而且,逮捕必要性随着案件的进展可能会发生变化,即便是逮捕的案件也还存在解除、变更逮捕措施的可能性,因此,逮捕必要性并不等于起诉必要性,不能因为前期已经适用逮捕措施就认为必须要提起公诉,换句话说,不能将案件是否提起公诉作为评价逮捕质量的手段,限制规范逮捕措施的适用应当从其他方面入手,而非从考核捕后不诉入手。 第四,在办案责任方面,则应科学设定承担错误不起诉责任的条件和情形,毕竟案件是否有起诉的必要是一个主观性很强的活动,特别是在事实的认定方面更是如此,因此,不能无限制地扩大不起诉方面的办案责任,要尊重办案人员自身的判断,适当设置错误不起诉的办案责任,为办案人员合理适用不起诉松绑。

  (二)应从权力、组织上为不起诉权的合理适用提供保障  1.应赋予检察官独立作出不起诉决定的权力  如前所述,现有不起诉制度的层层审批的运行模式,使得检察长、检委会等主体主导着刑事案件的不起诉程序,更重要的是增加了不起诉的工作量和难度,导致检察官在适用不起诉方面的积极性不高。

因此,有必要对不起诉的程序进行适当的简化,适当降低检察官适用不起诉的难度和工作量。 在这方面的一个重要工作就是赋予检察官在不起诉方面的决定权,简化不起诉中的审批程序机制。

具体而言,对于案件事实清楚,证据确实、充分的刑事案件,符合不起诉的适用条件的,应当自己作出不起诉决定;对于自己难以把握的复杂、重大案件可以提交审判长和审判委员会来决定。

但是,应当明确检察官自己决定为主,检察长、检委会决定为辅的适用原则。 当然,这并不意味着对不起诉案件便不可以进行监督。 事实上,对于不起诉的案件,部门负责人或者主管领导都有进行监督的权力,只不过这种监督制约是以有必要为前提,而非对所有的不起诉案件都一概进行监督制约。 而且,这种监督制约也是有其条件和程序限制的。

18  2.应由专人负责不起诉案件的处理  实践中,有地方的检察机关提出,应当将起诉权和不起诉权同等重视,并将不起诉工作交由专门办案人员负责。

对此,笔者认为不失为一种举措。

由专门办案人员负责不起诉工作有一定的积极意义。 第一,由专门办案人员负责不起诉工作可以为不起诉工作设置专门的工作量统计办法、考核办法和办案责任,避免司法实践中出现的重起诉、轻不起诉的做法,这有助于提升不起诉工作的重要性,并提升办案人员适用不起诉的积极性。

第二,由专门办案人员负责不起诉工作也可以化解强化不起诉适用和对不起诉权监督制约方面的矛盾。

在不起诉的适用上,一方面,人们期待不起诉制度的合理适用,以发挥不起诉的应有功能;另一方面,人们又担心不起诉制度的滥用。

其中,前者要求应当尽可能地减少不起诉适用上的障碍,包括赋予更大的自主权、减少程序机制设计等;而后者则要求尽可能地加强对不起诉权的监督制约,这种矛盾的可能化解之道便在于将不起诉工作和起诉工作相分离,将不起诉工作交由专门的办案人员负责。

当审查起诉的办案人员发现案件可能需要不起诉时,便将案件交由专门负责不起诉案件的办案人员处理。 这样,一方面避免了提起公诉的办案人员因为各种顾虑而不适用不起诉的问题,另一方面,也可以专门针对不起诉案件设置不同的程序机制以加强对不起诉权的合理规制。   (三)应加强不起诉权合理适用的制度建设  加强不起诉权的合理适用,在制度建设方面也存在改进的空间。   1.明确不起诉权的适用条件  针对当前不起诉权特别是酌定不起诉的适用标准不统一问题,亟须在规范层面上加以明确。 对此,可供参考的思路有两条:第一,应通过司法解释或者制定不起诉规定的形式,将司法实践中不起诉的具体情形和条件加以类型化,以统一不起诉的标准;第二,应加强不起诉的案例指导工作,以指导性案例的形式明确不起诉的适用条件,为办案人员适用不起诉制度提供参考。

  2.以认罪认罚从宽制度为背景合理适用酌定不起诉权  2018年《刑事诉讼法》修改将认罪认罚从宽制度正式规定在《刑事诉讼法》法典中。

认罪认罚从宽制度的入法对合理适用不起诉权提供了契机。

但遗憾的是,《刑事诉讼法》仅在第182条规定了特别不起诉制度,为特别不起诉制度设置了严格的条件和程序机制。

这就导致特别不起诉制度在司法实践中的适用情况并不会太高。

相反,在认罪认罚案件中适用酌定不起诉制度的可能性更高,也更有意义。

对此,笔者认为,《刑事诉讼法》在这方面规定的空白为实践中探索认罪认罚从宽案件中合理适用不起诉权提供了空间。 司法实践中,可以以此为契机,探索认罪认罚从宽案件中适用酌定不起诉的条件和程序机制,推动不起诉权的合理适用。

  3.扩大附条件不起诉制度的适用范围  附条件不起诉制度将不起诉和被不起诉人履行特定的职责联系起来,一方面扩大了不起诉案件的范围,另一方面,也避免了传统上不起诉之后一放了之的监管空白,发挥了不起诉在教育矫治方面的积极作用。 可以说,附条件不起诉制度在未成年人刑事案件中发挥了一定的作用,但该制度目前的适用范围较窄,并没有完全显现出该制度的优势。 因此,未来有必要进一步扩大附条件不起诉制度的适用范围,将其扩展到包括成年人案件在内的所有的刑事案件。

19特别是在当前推动认罪认罚从宽制度改革,立法上明确了认罪认罚从宽的情况下,更有必要探讨附条件不起诉制度的适用范围,从而全面推动认罪认罚从宽制度改革的发展。   4.应明确不起诉决定的程序效力  明确不起诉决定的程序效力对于合理适用不起诉制度也具有一定的积极意义。

在我国台湾地区,立法上明确规定了不起诉的实体确定力,即不起诉处分已经确定或者缓起诉期满未被撤销者,除非有法定的特殊情形,不得对于同一案件再行起诉。

20在日本,也有学者主张应当赋予不起诉以实体确定力,而且主张在没有任何理由取消不起诉决定之后又恶意进行公诉的,构成公诉权的滥用。

21当前,我国刑事诉讼法并没有明确规定不起诉决定的程序效力,即对不起诉的被追诉人是否还可以再次提起公诉并没有明确。 在我国大陆地区,基于司法的实际情况,从避免被追诉人因为同一行为再次受到刑事追究的角度出发,有必要在制度上明确,对于发生法律效力的不起诉决定,除非发现新的证据,不得对同一犯罪行为再行起诉。

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